PLP 257/2016: saiba o que foi votado e os próximos passos da tramitação

Nota técnica do Diap

Em função das votações do Projeto de Lei Complementar (PLP) 257/2016 realizadas nos dias 9 e 10 de agosto de 2016 no plenário da Câmara dos Deputados produzimos a presente nota legislativa que faz a análise da situação das condicionantes e os próximos passos de tramitação da proposta.

O projeto, de autoria do Poder Executivo, trata do refinanciamento das dívidas dos estados e do Distrito Federal com a União por 20 anos.

Proposição inicial e suas condicionantes

O Projeto de Lei Complementar (PLP) 257/2016, enviado ao Congresso Nacional no dia 22/03/2016 pelo Poder Executivo busca autorizar o refinanciamento da dívida dos estados e do Distrito Federal, mas terá efeito negativo para o conjunto dos servidores públicos das três esferas de governo.

O projeto prevê alterações na Lei de Responsabilidade Fiscal que aprofundam as restrições em relação aos servidores da União, dos estados, do DF e municípios, e impõe uma série de exigências fiscais como condição para adesão ao plano de auxílio aos estados e ao Distrito Federal.

Para ter direito ao refinanciamento da dívida com o acréscimo de até 240 meses ao prazo total, que poderá chegar a 360 meses, e redução de 40% no valor das prestações por 24 meses, o projeto exige, como contrapartida, que os entes federativos, no prazo de 180 dias da assinatura dos termos aditivos contratuais, sancionem e publiquem leis determinando a adoção, durante os 24 meses subsequentes, das seguintes medidas:

1) corte de 10% das despesas mensais com cargos de livre provimento;

2) não concessão de aumento de remuneração dos servidores a qualquer título;

3) suspensão de contratação de pessoal, exceto reposição de pessoal nas áreas de educação, saúde e segurança e reposições de cargos de chefia e direção que não acarretem aumento de despesa; e

4) vedação de edição de novas leis ou a criação de programas que concedam ou ampliem incentivos ou benefícios de natureza tributária ou financeira.

Em nome da responsabilidade da gestão fiscal, determina, ainda, que os entes aprovem normas contendo, no mínimo, os seguintes dispositivos:

a) instituição do regime de previdência complementar, caso ainda não tenha publicado outra lei com o mesmo efeito;

b) elevação das contribuições previdenciárias dos servidores e patronal ao regime próprio de previdência social (sendo a elevação para pelo menos 14%, no caso dos servidores);

c) reforma do regime jurídico dos servidores ativos, inativos, civis e militares para limitar os benefícios, progressões e vantagens ao que é estabelecido para os servidores da União;

d) definição de um limite máximo para acréscimo da despesa orçamentária não financeira a 80% do crescimento nominal da receita corrente líquida do exercício anterior;

e) instituição de monitoramento fiscal contínuo das contas do ente, de modo a propor medidas necessárias para a manutenção do equilíbrio fiscal; e

f) instituição de critérios para avaliação periódica dos programas e projetos do ente.

Ainda em relação às exigências aos estados e ao Distrito Federal como condição para a renegociação, o projeto impõe, como contrapartida à amortização, em caráter provisório, dos contratos de refinanciamento celebrados, que sejam entregues à União bens, direitos e participações acionárias em sociedades empresariais, controladas por estados e pelo Distrito Federal, os quais deverão ser alienados (privatizados/vendidos) pela União em até 24 meses, podendo esse prazo ser prorrogado por mais 12 meses. Ou seja, a União se tornará um novo motor de privatizações de empresas estatais dos Estados nas áreas de saneamento, transportes, gás, tecnologia da informação, portuárias, de energia, de abastecimento, etc.

O projeto também vincula o crescimento das despesas das três esferas de governo a um percentual do PIB e define limite do gasto, com mecanismo automático de ajuste da despesa para fins de cumprimento da meta de superávit, em até três estágios sequenciais, sucessivamente, de acordo com a magnitude do excesso de gastos dos entes envolvidos em verificações trimestrais ou quando da elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Os estados deverão adotar leis que fixem como limite máximo para o acréscimo da despesa orçamentária não financeira a 80% do crescimento nominal da receita corrente líquida do exercício anterior. O Plano Plurianual deverá passar a prever regras para a despesa com pessoal de todos os Poderes e do Ministério Público, estabelecendo, inclusive, limites em percentual do crescimento da receita corrente líquida para o crescimento da despesa total com pessoal.

Estágios da Reforma Fiscal

No primeiro estágio, as ações consistiriam:

1) vedação da criação de cargos, empregos e funções ou alteração da estrutura de carreiras, que impliquem aumento de despesa;

2) suspensão da admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento, aquelas que não impliquem em aumento de gastos e as temporárias para atender ao interesse público;

3) vedação de concessão de aumentos de remuneração de servidores acima do índice de Preços ao Consumidor Ampliado – IPCA;

4) não concessão de aumento real para as despesas de custeio, exceto despesa obrigatória, e discricionárias em geral; e

5) redução em pelo menos dez por cento das despesas com cargos de livre provimento.

No segundo estágio, caso as restrições do primeiro estágio não sejam suficientes para manter o gasto público primário abaixo do limite estipulado, seriam necessárias ainda as seguintes medidas:

a) vedação de aumentos nominais de remuneração dos servidores públicos, ressalvado o disposto no inciso X do art. 37 da Constituição Federal (revisão geral anual);

b) vedação da ampliação de despesa com subsídio ou subvenção em relação ao valor empenhado no ano anterior, exceto se a ampliação for decorrente de operações já contratadas;

c) não concessão de aumento nominal para as despesas de custeio, exceto despesas obrigatórias, e discricionárias em geral; e

d) nova redução de pelo menos dez por cento das despesas com cargos de livre provimento.

E, por fim, no terceiro estágio, se os dois estágios anteriores não tiverem sido suficientes para adequar o gasto público, seriam ativadas as seguintes medidas:

I) suspensão da política de aumento real do salário mínimo, cujo reajuste ficaria limitado à reposição da inflação;

II) redução em até 30% dos gastos com servidores públicos decorrentes de parcelas indenizatórias e vantagens de natureza transitória; e

III) implementação de programas de desligamento voluntário e licença incentivada de servidores e empregados, que representem redução de despesa.

Entre as muitas medidas de ajuste e transparência das contas públicas, passam a ser computados como despesa de pessoal os valores de contratação de terceirização de mão-de-obra e também os repassados para organizações da sociedade civil para contratação de pessoal para consecução de finalidades de interesse público e recíproco, ou seja, por meio de convênios, termos de parceria e outras formas.

Passam a ser considerados nulos de pleno direito os atos que resultem aumento da despesa de pessoal com parcelas a serem implementada em períodos posteriores ao final ao mandato do titular do Poder. É reduzido de 95% para 90% do limite de despesa com pessoal fixado para o ente estatal ou Poder, o “limite prudencial” a partir do qual é suspensa a concessão de vantagens, aumentos ou reajustes derivados de determinação legal. Até mesmo a política de aumentos reais para o salário será suspensa, caso as medidas para redução de despesas não sejam suficientes para o atingimento dos limites de gasto em proporção do PIB.

Estas, em síntese, são as medidas propostas no PLP 257/2016, de iniciativa do Poder Executivo Federal. Como se pode ver, o projeto adota uma política de ajuste fiscal e controle de gasto, de redução do papel do Estado e estímulo à privatização e, principalmente, de corte de direitos dos servidores públicos.

Alterações feitas na Câmara dos Deputados

Durante a fase de tramitação em regime de urgência no plenário da Câmara dos Deputados é possível fazer uma avaliação acurada das alterações produzidas até o momento. Ressaltasse que o processo de votação ainda não foi concluído na Casa.

O PLP 257/2016 foi alterado com a aprovação da Subemenda Substitutiva Global (proposta pelo relator, deputado Espiridião Amin – PP/SC) e da Emenda Aglutinativa (proposto pelos líderes partidários).

Essas alterações resultaram numa nova proposta. Foram contempladas as reivindicações dos servidores públicos com a retirada das condicionantes previstas para assinar aditivos, na aprovação de Leis de Responsabilidade Fiscal e as contidas para redução das parcelas.

Também foram retiradas outras restrições caso as condicionantes não fossem suficientes para a reforma fiscal dos Estados. Dentre elas, a proposta inicial prévia:

A vedação do reajuste do salário mínimo acima da previsão de variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC para o ano de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias ou outro índice que venha a substituí-lo;
Redução em até 30% dos gastos com servidores públicos decorrentes de parcelas indenizatórias e de vantagens de natureza transitória; e
Implementação de programas de desligamento voluntário e de licença incentivada de servidores e empregados, que representem redução de despesa.

A proposta teve avanços evidentes em relação a proposta inicial. No entanto, foi mantido na Emenda Aglutinativa uma restrição ao serviço público e, particularmente, aos servidores públicos, quando prevê que o crescimento anual das despesas primárias correntes será limitado à variação da inflação, aferida anualmente pelo Índice Nacional de Preços do Consumidor Amplo – IPCA.

Portanto, as alterações feitas até o momento no PLP 257/2016, suprimiram dispositivos de estímulo à privatização e, principalmente, de corte de direitos dos servidores públicos, mas manteve uma política de ajuste fiscal e controle de gasto de redução do papel do Estado.

Quadro comparativo das condicionantes para o refinanciamento da dúvida dos Estados

PLP 257/2016	Condicionantes para o refinanciamento da dívida dos Estados
PLP 257/2016	Retiradas	Mantidas
I) Condições para assinar aditivos	Sancionar e publicar leis, no prazo de 180 dias, que determinem a adoção, durante os 24 meses seguintes à assinatura do termo aditivo, das seguintes medidas: Não conceder vantagem, aumento, reajustes ou adequação de remunerações a qualquer título, ressalvadas as decorrentes de atos derivados de sentença judicial e a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição Federal; Limitar o crescimento das outras despesas correntes, exceto transferências a municípios e Pasep, à variação da inflação, aferida anualmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA ou por outro que venha a substituí-lo; Vedar a edição de novas leis ou a criação de programas que concedam ou ampliem incentivo ou benefício de natureza tributária ou financeira; Suspender admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, inclusive por empresas estatais dependentes, por autarquias e por fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, ressalvadas as reposições decorrentes de vacância, aposentadoria ou falecimento de servidores nas áreas de educação, saúde e segurança, bem como as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa, em qualquer caso sendo consideradas apenas as vacâncias ocorridas a partir da data de assinatura do termo aditivo; e Reduzir em 10% (dez por cento) a despesa mensal com cargos de livre provimento, em comparação com a do mês de junho de 2014. Para a celebração dos termos aditivos cabe adotar a seguinte contrapartida: Limitar o crescimento anual das despesas primárias correntes, exceto transferências constitucionais a municípios, à variação da inflação, aferida anualmente pelo Índice Nacional de Preços do Consumidor Amplo – IPCA ou por outro que venha a substitui-lo.
II) Aprovação de Leis de Responsabilidade Fiscal em cada ente	Previa segundo o texto inicial: Instituição do regime de previdência complementar a que se referem os §§ 14, 15 e 16 do art. 40 da Constituição, caso ainda não tenha publicada outra lei com o mesmo efeito; Instituição de monitoramento fiscal contínuo das contas do ente, de modo a propor medidas necessárias para a manutenção do equilíbrio fiscal; Instituição de critérios para avaliação periódica dos programas e dos projetos do ente, com vistas a aferir a qualidade, a eficiência e a pertinência da sua manutenção, bem como a relação entre custos e benefícios de suas políticas públicas, devendo o resultado da avaliação ser tornado público; Elevação das alíquotas de contribuição previdenciária dos servidores e patronal ao regime próprio de previdência social para 14% (quatorze por cento) e 28% (vinte e oito por cento) respectivamente, podendo ser implementada gradualmente em até 3 (três) anos, até atingir o montante necessário para saldar o déficit atuarial e equiparar as receitas das contribuições e dos recursos vinculados ao regime próprio à totalidade de suas despesas, incluindo as pagas com recursos do Tesouro; Reforma do regime jurídico dos servidores ativos e inativos, civis e militares, para limitar os benefícios, as progressões e as vantagens ao que é estabelecido para os servidores da União; e Definição de limite máximo para acréscimo da despesa orçamentária não financeira, deduzida dos investimentos e das inversões financeiras, ao montante correspondente à 80% do crescimento nominal da receita corrente líquida do exercício anterior, a ser aplicadono caso da despesa orçamentária não financeira, deduzida dos investimentos e das inversões financeiras, ultrapassar 90% da receita corrente líquida.
III) Para fazer jus à redução das parcelas, os entes devem ainda adotar leis de:	Redução em 20% (vinte por cento) da despesa mensal com cargos de livre provimento, em comparação com a do mês de junho de 2014; Vedação à contratação de operação de crédito por prazo de 48 meses; e Limitação das despesas com publicidade e propaganda a 50% da média dos empenhos efetuados nos últimos três exercícios, por prazo em que for acordada a redução extraordinária.
	Novo Art. 3º-A. Lei do PPA fixará para o seu período de vigência, o limite total anual do gasto público primário expresso como percentual: do PIB anual para a União; e da receita primária total anual para Estados, Distrito Federal e Municípios. Novo Art. 3-B. O PPA deverá conter seção que trate especificamente da despesa com pessoal de todos os Poderes e do Ministério Público, estabelecendo: Limites em percentual do crescimento da receita corrente líquida para o crescimento da despesa total com pessoal; Fixação de critérios para concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, para os servidores próprios; e Limites totais para as despesas com terceirização. Durante o Regime Especial de Contenção de Despesas, serão contingenciadas todas as despesas, exceto: As que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. As relativas a investimentos em fase final de execução ou que sejam considerados prioritários; e As consideradas essenciais pelos órgãos para a manutenção das suas atividades e prestação de serviços públicos. Inclusão como “Outras Despesas de Pessoal” dos valores: Dos contratos de terceirização de mão-de-obra ou qualquer espécie de contratação de pessoal de forma direta ou indireta, inclusive por posto de trabalho, que atue substituindo servidores e empregados públicos; e Repassados para organizações da sociedade civil, relativos à contratação de mão-de-obra por tais entidades para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos em mútua cooperação com o Poder Público. O total da despesa com inativos e pensionistas dos Poderes ou dos órgãos, mesmo que seja financiada com recursos do Tesouro, inclusive as despesas com inativos e pensionistas que compõem o déficit do Regime Próprio de Previdência Social. Para a apuração da despesa total com pessoal, deverá ser observada a remuneração bruta do servidor, nela incluídos os valores retidos para pagamento de tributos. Proibição, sob pena de nulidade, de ato de que resulte aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão. Redução do limite prudencial do gasto com pessoal de 95% para 90% dos limites por Esfera, Poder e órgão. Inclusão da previsão de que suspensão da concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração derivada de determinação legal ou contratual enquanto a despesa total com pessoal se mantiver acima do limite prudencial, ressalvada a revisão geral prevista no inciso X do art. 37 da Constituição, e aplicável apenas a reajustes a serem concedidos por leis posteriores a essa alteração na Lei de Responsabilidade Fiscal. Inclusão da proibição de conceder adicionais por tempo de serviço, incorporação de cargo ou de função comissionada, progressões e promoções nas carreiras e converter em pecúnia quaisquer direitos e vantagens, se o ente não retornar ao limite prudencial em 2 quadrimestres, aplicável separadamente por Poder. Inclusão de novo art. Art. 24-A, determinando observância pela Lei de Diretrizes Orçamentárias de restrições quando houver possibilidade de extrapolação do limite de gastos em relação ao PIB. Vedação da criação de cargos, empregos e funções ou alteração da estrutura de carreiras, que impliquem aumento de despesa; Suspensão da admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas a reposição decorrente de aposentadoria ou de falecimento de servidores, as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e as contrações por tempo determinado para atender necessidade temporária de excepcional interesse público; Vedação de concessão de aumento de remuneração de servidores acima da previsão de variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA para o ano de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias ou outro índice que venha a substituí-lo; Correção da despesa de custeio, exceto despesa obrigatória, limitada ao valor empenhado no ano anterior acrescido da previsão de variação do IPCA para o ano de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias ou outro índice que venha a substituí-lo; Correção da despesa sujeita à limitação de empenho e movimentação financeira de que trata o art. 9º restrita ao valor empenhado no ano anterior acrescido da previsão de variação do IPCA para o ano de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias ou outro índice que venha a substituí-lo; e Redução em pelo menos dez por cento das despesas com cargos de livre provimento.
v) Outras restrições	Se essas restrições não forem suficientes para conduzir as despesas ao limite, serão adotadas ainda: Vedação de aumentos nominais de remuneração dos servidores públicos, ressalvado o disposto no inciso X do art. 37 da Constituição; Vedação da ampliação de despesa com subsídio ou com subvenção em relação ao valor empenhado no ano anterior, exceto se a ampliação for decorrente de operações já contratadas; Limitação da despesa de custeio, exceto despesa obrigatória, ao valor empenhado no ano anterior; Manutenção da despesa sujeita à limitação de empenho e movimentação financeira de que trata o art. 9º, no máximo, no valor empenhado no ano anterior; e Redução adicional em pelo menos dez por cento das despesas com cargos de livre provimento. E, se ainda assim o limite não for cumprido: Vedação do reajuste do salário mínimo acima da previsão de variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC para o ano de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias ou outro índice que venha a substituí-lo; Redução em até 30% dos gastos com servidores públicos decorrentes de parcelas indenizatórias e de vantagens de natureza transitória; e Implementação de programas de desligamento voluntário e de licença incentivada de servidores e empregados, que representem redução de despesa.

Voto dos parlamentares

Ao todo foram realizadas oito votações nominais entre os dias 9 e 10 de agosto. Dentre elas destacamos as seguintes votações: a) aprovação da Subemenda Substitutiva Global apresentada pelo relator, deputado Esperidião Amin (PP-SC), que manteve o refinanciamento das dívidas dos estados condicionado a proibição de reajuste de servidores públicos por 24 meses e o teto de gasto público pela aplicação do IPCA; b) rejeição do destaque do PDT da Emenda 293, que propôs manter na Subemenda Substitutiva Global somente os dispositivos que tratam da renegociação das dívidas dos Estados (Art. 1 a Art. 3); e c) aprovação da emenda aglutinativa nº 2, que suprimiu do artigo 4, o inciso II, que proibia o reajuste da remuneração dos servidores públicos. A emenda mantém o limite de gasto pela aplicação do IPCA, principal impasse durante todo o processo de votação.

Por sua vez para garantir 257 votos necessários para votação da proposta o governo teve dificuldade para alinhar o apoio da sua base. Foram duas semanas de negociação para convencimento do chamado apoio condicionado e obter um apoio médio de 264 votos, desconsiderando a votação da Emenda Aglutinativa que teve apoio de todos os partidos políticos.

Na votação da Subemenda Substitutiva Global, principal votação realizada, foi obtido o placar de 282 votos. Considerado que havia feito acordo para modificação do artigo 4, principal impasse no processo de votação. Confira quadro de apoio ao atual governo no PLP 257

Relação nominal das votações realizadas

Ordem	Votação	Data	Assunto	Proposição	Autor	Placar	Votantes	Situação
1º	0217	09/08/2016	Requerimento – solicita a retirada da proposta	PLP 257/2016	Poder Executivo	Sim: 99 Não: 222 Total votação: 321 Art. 17: 1 Total Quórum: 322	Partido Estado	Rejeitado requerimento
2º	0219	09/08/2016	Requerimento – solicita a retirada da proposta	PLP 257/2016	Poder Executivo	Sim: 38 Não: 267 Abstenção: 2 Total votação: 307 Art. 17: 1 Total Quórum: 308 Obstrução: 68	Partido Estado	Rejeitado requerimento
3º	0220	09/08/2016	Requerimento – solicita a votação artigo por grupos de artigos	PLP 257/2016	Poder Executivo	Sim: 21 Não: 285 Abstenção: 4 Total votação: 310 Art. 17: 1 Total Quórum: 311 Obstrução: 76	Partido Estado	Rejeitado requerimento
4º	0221	09/08/2016	Requerimento – solicita a votação artigo por artigo	PLP 257/2016	Poder Executivo	Sim: 18 Não: 277 Abstenção: 4 Total votação: 299 Art. 17: 1 Total Quórum: 300 Obstrução: 76	Partido Estado	Rejeitado requerimento
5º	0222	10/08/2016	Servidores públicos –proposta mantém no refinanciamento das dívidas dos estados condicionantes que proíbe o reajuste de servidores públicos por 24 meses e o teto de gasto público pela aplicação do IPCA.	Subemenda Substitutiva Global ao PLP 257/2016	Dep. Esperidião Amin (PP/SC)	Sim: 282 Não: 140 Abstenção: 2 Total de votação: 424 At. 17: 1 Total quórum: 425	Partido Estado	Aprovada a Subemenda Substitutiva
6º	0224	10/08/2016	Requerimento – solicita a retirada da proposta	PLP 257/2016	Poder Executivo	Sim: 23 Não: 270 Abstenção: 1 Total de votação: 294 At. 17: 1 Total quórum: 295 Obstrução: 70	Partido Estado	Rejeitado requerimento
7º	0225	10/08/2016	Emenda 293 –Destaque para Votação em Separado (DVS) nº 25 para manter na Subemenda Substitutiva Global somente os dispositivos que trata da renegociação das dívidas dos Estados (Art. 1 a Art. 3).	PLP 257/2016	PDT	Sim: 111 Não: 246 Abstenção: 4 Total de votação: 361 At. 17: 1 Total quórum: 362	Partido Estado	Rejeitado o destaque
8º	0226	10/08/2016	Emenda Aglutinativa nº 2 – votação da Emenda Aglutinativa que suprime do artigo 4, o inciso II, que proíbe o reajuste da remuneração dos servidores públicos. A emenda mantém o limite de gasto pela aplicação do IPCA.	PLP 257/2016	Líderes	Sim: 366 Não: 2 Abstenção: 2 Total de votação: 370 At. 17: 1 Total quórum: 371	Partido Estado	Aprovado o destaque. Emenda incluída na Subemenda Aglutinativa Global

Tramitação

Concluído a votação dos destaques na Câmara dos Deputados será produzida a redação final e enviada para análise do Senado Federal.

No Senado, a proposta receberá novo número e será despachada para as comissões permanentes. Tudo indica que será apresentado requerimento de urgência para que a proposta seja discutida e votada diretamente no plenário do Senado da mesma forma que ocorreu na Câmara dos Deputados. No plenário poderão ser oferecidas emendas para inclusão de novos dispositivos bem como supressão dos atuais.

O Projeto de Lei Complementar 257 necessita de quórum qualificado para votação, sendo preciso 41 votos para aprovação no Senado. Caso seja alterada, a proposta deve retornar para análise da Câmara dos Deputados e, após, vai à sanção. Sendo mantida a redação aprovada na Câmara, será enviada imediatamente à sanção do Presidência da República.

PLP 257/2016: saiba o que foi votado e os próximos passos da tramitação

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